设施农用地2021最新规定-农用地新规2021

进入“十四五”时期，国家将粮食安全和耕地保护提升到了前所未有的战略高度。2021年以来，围绕防止耕地“非粮化”、稳定粮食生产、落实最严格耕地保护制度，相关部门密集出台了一系列政策文件。这些文件共同构建了当前设施农用地管理的顶层设计。其核心精神可以概括为：在保障现代设施农业合理发展空间的同时，必须以最严格的措施保护耕地，特别是永久基本农田，确保农地农用、耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。

政策背景的深刻变化在于，过去设施农业发展中出现的部分问题，如以设施农业为名擅自改变耕地用途、建设“大棚房”等非农设施、过度硬化地面破坏耕作层等，严重冲击了耕地保护红线。
也是因为这些，2021年以来的政策基调呈现出明显的“收紧”和“规范”特征。它要求各地在审核设施农用地时，必须坚持农地农用、从紧控制的原则，特别是对占用耕地的，必须提出更为严格的补充和恢复要求。易搜职考网提醒，从事设施农业的相关主体必须深刻认识到这一宏观政策环境的根本性转变，将合规意识置于项目筹划的最前端。

根据现行规定，设施农用地具体划分为生产设施用地和与生产直接关联的辅助设施用地。

• 生产设施用地：指直接在土地上用于作物种植、畜禽水产养殖的生产设施占地。
  例如，工厂化作物栽培的连栋温室、规模化养殖的圈舍、孵化场、池塘养殖的水面等。
• 辅助设施用地：指为生产服务所必需的设施用地，且必须严格控制规模。包括与生产直接关联的检验检疫、畜禽粪污处置、生物质（有机）肥料生产、农产品初级加工、仓储烘干、农机具存放等场所用地。

2021年政策深化了分类管理的思想，特别强调了不同类别设施用地对耕地占用的不同规则：

对于作物种植类设施用地，严格控制使用耕地，确需使用的，必须做到“进出平衡”，即通过统筹其他农用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的耕地。严禁占用永久基本农田。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，但需进行补划；破坏耕作层的，原则上不得使用。

对于畜禽养殖类设施用地，原则上不得使用永久基本农田。涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和农村集体建设用地开展养殖。易搜职考网分析认为，这种分类精细化管理的模式，要求项目主体在选址阶段就必须进行精准的用地性质评估和比选。

为防止设施农业项目“跑马圈地”和变相进行非农建设，2021年以来的政策进一步收紧了用地规模的控制标准。各地在制定具体实施细则时，必须遵循国家层面的原则性要求。

• 作物工厂化栽培：辅助设施用地规模原则上控制在项目总用地面积的5%以内，最多不超过10亩。
• 规模化畜禽养殖：辅助设施用地规模原则上控制在项目总用地面积的15%以内（其中规模化养牛、养羊的可适当放宽至20%），具体面积上限根据养殖规模由各省（区、市）制定，但均设有明确上限。
• 水产养殖：辅助设施用地规模原则上控制在项目总用地面积的10%以内，最多不超过15亩。

这些比例和上限是硬性约束，任何项目都不得突破。项目主体在规划时，必须精确计算生产与辅助设施的用地需求，确保符合规定。易搜职考网在提供相关咨询服务时发现，许多用地纠纷都源于初期规划对辅助设施用地规模的忽视或误判。

永久基本农田是耕地中的精华，是国家粮食安全的基石。2021年政策最显著的特点之一，就是进一步强化了对永久基本农田的特殊保护，将其视为不可逾越的“高压线”。

总体原则是：设施农业用地原则上不得占用永久基本农田。这是一个总基调。任何项目选址都应主动避让永久基本农田区。

对于确因地理位置原因难以避让、且符合特定条件的种植类设施，政策开了一个极其狭窄的“口子”，但设置了严格的前置条件：一是必须是直接用于作物种植的生产设施（如不破坏耕作层的温室大棚）；二是必须进行“占补平衡”，即占用多少就必须通过土地整治补划同等数量、质量的永久基本农田，确保面积不减少、质量不降低。这个过程审批极其严格，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责落实。

对于养殖类设施、破坏耕作层的种植设施、以及各类辅助设施用地，明确禁止占用永久基本农田。没有任何例外情形。易搜职考网强调，任何试图在永久基本农田上建设养殖场、硬化场地、进行农产品加工等行为，都属于明确的违法违规行为，将面临严厉查处。

设施农用地的使用，必须遵循规范的申请、审核和备案程序，不再是简单的口头协议或私下流转。2021年政策进一步明确了各方的责任链条。

用地申请与协议签订：农村集体经济组织或经营者向乡镇政府提交用地申请。乡镇政府会同县级农业农村、自然资源主管部门进行审核，重点审核项目的真实性、必要性、用地规模与布局的合理性、土地复垦义务的可行性等。审核通过后，农村集体经济组织与经营者签订用地协议，协议需明确用地位置、面积、用途、使用期限、复垦要求及违约责任等。

备案与信息汇交：用地协议签订后，乡镇政府需将相关材料报县级自然资源和农业农村主管部门备案。备案信息需及时录入国家统一的监管系统，实现信息化管理。未按规定备案的，其用地将不被认定为设施农用地，按违法用地处理。

监管责任落实：县级人民政府负有主体责任，乡镇政府负责日常监督。自然资源主管部门负责监督设施农用地是否符合土地利用总体规划、是否占用永久基本农田、是否按时完成土地复垦等。农业农村主管部门负责监督设施农业项目的建设与经营内容是否符合规定，防止“大棚房”问题反弹。这种多部门联动的监管机制，使得设施农用地的使用全程处于监督之下。易搜职考网认为，熟悉并严格遵守这套程序，是保障项目合法性的唯一途径。

使用设施农用地，特别是占用耕地的，必须履行恢复土地原状的义务。这是2021年政策着力强调的另一个重点。

• 土地复垦保证金制度：经营者在签订用地协议时，通常需按地方政府规定预存土地复垦费用或提供履约担保，确保在设施不再使用后，能够自行或委托第三方对土地进行复垦，恢复种植条件。
• “进出平衡”的刚性要求：这是针对占用一般耕地的新增设施农业用地的核心管理工具。所谓“进出平衡”，是指将一般耕地转为设施农业用地等其他农用地及农业设施建设用地的，必须通过统筹将其他农用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。这意味着，占用耕地发展设施农业，不再只是经济补偿问题，而是必须在县域范围内同步补充等质等量的耕地，实现耕地总量的动态平衡。县级政府需编制年度耕地“进出平衡”方案，并严格落实。

这两项义务将设施农业用地的成本外部性内部化，要求经营者必须将土地恢复的长期成本和耕地资源占用的社会成本纳入项目总成本进行考量。易搜职考网在研究中指出，能否切实履行复垦和平衡义务，已成为项目能否通过审核的关键评估点。

为确保设施农用地真正用于农业生产，政策明确划出了不可触碰的“红线”，即负面清单：

1. 严禁以设施农用地为名，行非农建设之实。禁止在设施农用地上建设住宅、餐饮、住宿、娱乐、会议等非农设施，坚决杜绝“大棚房”问题死灰复燃。

2. 严禁擅自扩大辅助设施用地规模，或改变辅助设施的性质和用途。

3. 严禁设施农用地使用权进行抵押、担保或转让（依法依规办理土地经营权流转的除外）。

4. 严禁未经批准或备案擅自使用设施农用地，或先建设后申请。

5. 严禁任何破坏耕地耕作层、永久损害农田生态的行为，如过度硬化地面、挖砂、采石、取土等。

违反上述任何一条，其用地都将被依法认定为违法用地，面临责令拆除、恢复土地原状、罚款等处罚，构成犯罪的将依法追究刑事责任。易搜职考网警示，所有从业者都应对此清单保持高度敬畏，彻底摒弃侥幸心理。

2021年以来趋严的设施农用地管理规定，对现代农业发展产生了深远影响。短期看，它提高了设施农业的准入门槛和合规成本，使得项目前期论证和选址更加审慎。长期看，它有利于遏制行业乱象，推动设施农业向集约、高效、环保的方向高质量发展，保护宝贵的耕地资源。

对于农业经营者、投资者以及地方政府，应采取以下策略积极应对：必须将政策学习研究置于首位，可以借助像易搜职考网这样专业的政策研究平台，及时获取准确、深度的政策解读，确保理解无偏差。项目规划阶段务必进行详细的土地合规性审查，主动避让永久基本农田和生态保护红线，精确计算用地需求。再次，积极创新节约用地模式，例如发展立体种植养殖、推广多层养殖设施、共享共用辅助设施等，在有限空间内提高产出。全程注重与乡镇政府及县级农业农村、自然资源部门的沟通，严格按照程序办理手续，并做好用地档案管理。

设施农用地2021年以来的管理新规，构建了一个更清晰、更严格、更系统的监管框架。它标志着我国设施农业用地管理进入了以“严守耕地红线、保障粮食安全”为刚性约束的新阶段。在这个框架下发展设施农业，虽然挑战增多，但道路也更加规范明朗。唯有主动适应、严格遵从、创新求变，才能在保障国家粮食安全大局的同时，实现现代农业产业的健康可持续发展。易搜职考网将持续关注政策动态，为行业提供专业、前沿的决策参考和信息支持。