古德诺认为( )是国家意志的执行-古德诺：行政乃国意执行

将“行政”界定为“国家意志的执行”，其革命性在于将行政活动从政治斗争的漩涡中相对剥离出来。它意味着，国家意志的形成（即政治）与将其付诸实践（即行政）是两个可以且应该被区分开来的过程。政治领域关乎价值判断、利益博弈与政策制定，充满了辩论与妥协；而行政领域则应专注于如何以最有效率、最经济、最忠实的方式，将这些已形成的决策转化为具体的行动与社会服务。这一区分，为倡导公务员系统的专业化、功绩制和去政治化奠定了理论基础。它暗示着，行政人员不应是某个政党或利益集团的附庸，而应是服务于整个国家意志的、具备专业技能的“执行者”。

这一论断的深刻性也伴随着其固有的复杂性与争议性。在现实政治运作中，政治与行政的界限远非泾渭分明。行政人员在执行政策时必然涉及自由裁量权的运用，这本身就蕴含着政策再制定与价值判断的成分。
于此同时呢，“国家意志”本身也是一个需要被不断界定和诠释的动态概念，由谁界定、如何界定，本身就是一个深刻的政治问题。
也是因为这些，古德诺的命题更像是一个为了改革目的而提出的“理想类型”，它指明了行政体系应努力朝向的方向——即追求执行的效率与中立性，而非对复杂政治行政现实的完全描述。理解这一点，对于全面把握古德诺的思想及其在当代公共管理实践中的遗产与挑战至关重要。对于广大备考公共管理、政治学相关考试的考生来说呢，深入剖析这一核心命题，不仅是掌握一个关键知识点，更是理解现代政府运作逻辑的一把钥匙。易搜职考网在长期的研究与教学实践中发现，深刻理解古德诺这一思想的内涵、背景与局限，是构建系统学科知识体系的关键一环。

一、 古德诺命题的历史背景与理论渊源

要透彻理解古德诺为何提出“行政是国家意志的执行”，必须将其置于特定的历史与思想脉络之中。这一命题并非孤立的学术发明，而是对时代问题的理论回应。

从实践背景看，古德诺所处的“进步主义时代”的美国，正深受“政党分肥制”之害。每一次政府更迭都带来行政人员的大换血，导致政府运作缺乏连续性、专业性，且腐败寻租行为盛行。行政体系沦为政治斗争的筹码和战利品，其基本的执行功能被严重削弱。社会公众与有识之士对政府效率与廉洁的呼声日益高涨，一场旨在推动行政改革的运动正在酝酿。古德诺的理论，正是为这场改革提供学理上的“武器”。他需要论证：行政体系应当独立于政治纷争，成为一个稳定、高效执行政策的工具。

从理论渊源看，古德诺深受欧洲大陆，尤其是德国国家学与行政法学的影响。在此之前，威尔逊于1887年发表的《行政学研究》一文，已经率先在美国提出了政治与行政相分离的倡议，被誉为美国公共行政学的开端。威尔逊认为，行政领域是“事务性领域”，应远离政治的混乱与冲突。古德诺继承并系统化了这一思想。他在其1900年出版的经典著作《政治与行政：对政府的研究》中，对此进行了最为系统和权威的阐述。古德诺的理论比威尔逊更为精细和辩证，他不仅强调区分，也关注二者的协调，但其核心论断——行政是执行的领域——却更加鲜明和突出。易搜职考网提醒各位学习者，在追溯理论脉络时，把握从威尔逊到古德诺的继承与发展关系，是理解美国公共行政学起源的关键。

二、 “国家意志的执行”之核心内涵解析

古德诺的这一命题包含多层含义，需要逐层剖析，才能领会其精义。

它明确了行政的功能定位。政府的活动被分为两大部分：国家意志的表达和国家意志的执行。前者主要指立法机构的活动（制定法律、政策），也涉及政党政治、利益集团博弈等政治过程。后者则指政府行政部门及其人员将法律和政策付诸实施的全部活动。这一定位将行政从价值创造的模糊地带，拉回到了工具理性的范畴。行政的核心价值在于其执行的“效能”，即是否准确、迅速、经济地实现了政治系统所设定的目标。

它预设了行政的“中立性”与“从属性”。作为执行者，行政体系及其人员应当保持政治中立，不偏不倚地服务于任何经合法程序形成的“国家意志”，而不论其背后的政党或政治力量为何。
于此同时呢，这种中立性也意味着从属性：行政从属于政治。行政的目标、资源、权限均由政治过程决定，行政自身不应是政策目标的设定者。这为建立一支常任的、基于功绩制选拔的公务员队伍提供了最强有力的理由——因为他们服务的对象是国家而非政党。

它隐含了对行政“专业性”与“技术性”的要求。既然执行是核心任务，那么如何更好地执行就成为一个技术问题。这推动了对行政管理科学化、效率化的追求，促进了诸如组织理论、人事行政、财政预算、市政管理等具体行政领域研究的发展。古德诺的命题，实质上为公共行政作为一个独立学科和研究领域的合法性进行了辩护。易搜职考网在长期辅导考生备考相关科目时，特别注重引导考生理解，这一命题如何从功能定位推导出对行政体系“中立、从属、专业”的三重要求，这是掌握其理论精髓的要点。

三、 政治与行政的辩证关系：分离与协调

值得注意的是，古德诺并非一个僵化的二分法倡导者。他在强调政治与行政必须分离的同时，也深刻地指出了二者在实际政府运作中必须进行协调。这正是其理论比早期简单二分法更为深刻和成熟的地方。

他认为，纯粹、绝对的分离是不可能的，也是不可取的。政治对行政的必要控制，以及行政适度参与政治，都是政府有效运转的条件。他具体分析了这种协调如何通过不同体制来实现：

• 在像美国这样的体制中，政治对行政的控制主要通过法定权力（如总统对行政部门的领导）和政党政治（如通过政党来协调立法与行政的关系）来实现。
• 行政也并非完全被动。高级行政官员在提供政策建议、行使自由裁量权时，实际上影响着政策的形成与调整。

也是因为这些，古德诺的完整观点是：为了保障民主责任与行政效率，必须在理论上和制度设计上区分政治与行政，尤其是使日常的行政事务免受政治干扰；但为了实现国家意志的统一与连贯，又必须在实践中建立有效的机制使二者协调一致。他所反对的是政党对行政事务的“非理性”和“私利化”渗透，而非否定政治与行政之间必然存在的、制度化的联系。易搜职考网研究发现，许多考生容易忽略古德诺关于“协调”的论述，导致对其思想的理解流于片面，这是备考中需要特别注意纠正的误区。

四、 理论价值与对现代公共行政实践的深远影响

尽管后世对其二分法提出了诸多批评，但古德诺这一命题的理论价值与实践影响力是巨大而持久的。

其理论价值首先在于它奠定了传统公共行政学的范式基础。它确立了以效率、中立、层级制、专业化等为核心价值的经典行政模式，影响了随后数十年的公共行政研究与教育。它为当时的政府改革提供了直接的理论指导。美国1883年《彭德尔顿法案》确立的功绩制，以及后续的市政管理改革运动，都在实践中体现了将行政“去政治化”、建立职业公务员队伍的理念，古德诺的理论为其提供了系统的学术支撑。

对现代公共行政实践的影响更是渗透在诸多方面：

• 公务员制度的确立：全球范围内普遍建立的常任制、中立化、专业化的公务员体系，其核心理念正源于政治与行政的区分，确保政府执行职能的连续性与稳定性。
• 行政管理科学化运动：催生了对行政组织、人事管理、预算控制等领域的科学研究，旨在提升执行的效率，这是“执行”导向的必然产物。
• 对政府角色认知的塑造：它强化了政府作为政策“执行者”的工具角色认知，这种认知直到新公共管理运动兴起后才受到根本性质疑。

易搜职考网认为，对于当代学习者来说呢，理解古德诺的思想，不仅是学习一段历史，更是理解当下许多行政制度与观念由来的关键。即便在批判它的时候，我们仍然是在与它对话。

五、 当代反思与批判：理论的局限性与现实挑战

随着时代发展，古德诺的命题也面临着严峻的挑战和深刻的反思。这些批判揭示了其理论模型的局限性，也推动了公共行政学范式的演进。

主要的批判观点集中在：

• 现实中的不可分性：批评者（如西蒙、沃尔多等）指出，行政人员在实际工作中广泛行使自由裁量权，他们在解释法律、制定实施细则、分配资源时，不可避免地要进行价值判断和政策选择，这本身就是政治过程的一部分。“执行”中充满了“决策”。
• 对“国家意志”的质疑：“国家意志”是一个过于整体和抽象的概-念。在现代多元社会中，政策往往是不同利益和观点妥协的产物，并非一个清晰、统一的“意志”。行政人员面对的是模糊甚至矛盾的政策指令，其“执行”行为本身就是在参与界定何为“国家意志”。
• 价值中立的神话：要求行政人员完全价值中立既不可能，也不一定可取。行政体系有其自身的价值观、文化与利益，完全排除价值会影响其回应性和责任感。新公共行政学派特别强调社会公平、正义等价值应被纳入行政考量。
• 对民主责任的削弱：过分强调行政的独立性与技术性，可能导致行政权力膨胀，而削弱其对民众和代议机构的民主责任。如何让专业、独立的行政体系保持对公众的回应性，是一个永恒难题。

这些批判表明，古德诺的命题作为一个规范性的理想模型具有巨大价值，但作为一个描述性的现实模型则存在不足。它简化了政府过程的复杂性。易搜职考网在辅导中强调，当代考生必须学会辩证地看待这一经典理论，既要领会其划时代的历史贡献，也要理解其在复杂现实面前面临的挑战，这体现了学术思考的深度。

六、 古德诺思想在当代中国的启示与借鉴意义

尽管古德诺的理论基于西方的政治背景，但其思想内核——追求行政执行的效率、专业与规范性——对于思考和完善任何现代国家的治理体系都具有普遍的参考价值。结合中国推进国家治理体系和治理能力现代化的实践，我们可以获得一些有益的启示。

对“执行”环节的高度重视与中国“令行禁止”、“抓落实”的治理文化有相通之处。古德诺的理论提醒我们，一个现代化的治理体系，必须拥有一个强大、高效、专业的政策执行系统，能够将中央的决策部署不折不扣、富有创造性地落到实处。这关乎政府的公信力和治理效能。

其关于行政“专业性”的强调，与我国建设高素质专业化干部队伍的方向一致。推动干部队伍的专业化、知识化，提升其运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，正是提升“国家意志”执行质量的关键。

再次，其理论中隐含的对“政治”与“行政”功能差异的认识，有助于我们更精细地理解政府内部运作。在坚持党的全面领导下，如何进一步优化党政关系、理顺决策与执行的权责链条、在确保政治方向的同时充分释放行政系统的专业效能，是一个值得持续探索的课题。这并非照搬其二分法，而是借鉴其关于功能区分与协调的辩证思维。

古德诺理论所引发的关于行政自由裁量权、民主责任、价值冲突等问题的讨论，对于我们在新时代思考如何规范行政权力运行、加强对权力运行的制约和监督、提升政府服务的回应性与公平性，也具有启发意义。易搜职考网认为，在学习西方公共行政理论时，重要的不是简单套用结论，而是把握其分析问题的视角和提出的核心问题，并思考其与中国语境的创造性结合。

，古德诺关于“行政是国家意志的执行”的论断，是一个里程碑式的学术命题。它诞生于特定的改革需求，清晰界定了行政的核心功能，奠定了传统公共行政学的基石，并深刻影响了现代公务员制度和政府管理实践。其理论简化了政治与行政交织互动的复杂性，在现实中面临“价值中立”困境和民主责任的挑战。正是对这些局限性的反思与超越，推动了公共行政学理论从传统范式向新公共行政、新公共管理、治理理论等多元范式的演进。对于今日的研习者来说呢，重返古德诺，不仅是为了记住一个定义，更是为了理解一场塑造了现代政府形态的思想运动的起点，并以此为镜，继续思考在更为复杂的当代社会中，如何构建一个既高效专业又民主负责的行政体系。这一思考过程，正是公共管理学科的生命力所在，也是易搜职考网致力于帮助广大考生和从业者构建系统性、批判性知识体系的根本目的。通过深入解析此类核心命题，考生能够夯实理论基础，提升分析现实政策与行政现象的能力，从而在相关职业考试与在以后的职业生涯中，展现出更深厚的专业素养与更开阔的视野。