地方性法规由谁制定-谁制定地方法规

地方性法规的制定权归属问题，是理解我国立法体制和地方法治运行的核心钥匙。它并非一个简单的权责分配问题，而是国家治理体系现代化、中央与地方关系法治化以及地方治理自主性的集中体现。在我国统一的、多层次的立法体制下，地方性法规的制定主体、权限和程序均有明确的法律界定，这既保证了国家法制统一和政治稳定，又赋予了地方必要的灵活性，以应对千差万别的实际情况。深入研究“由谁制定”，实质上是在探究地方立法权的来源、边界、行使方式及其监督机制。这涉及到宪法、立法法、地方组织法等一系列上位法的授权，也关系到地方人大及其常委会作为权力机关如何依法、科学、民主地行使这一重要职权。易搜职考网在长期的专业研究中发现，准确把握制定主体的资格与权限，是广大法律工作者、公职人员备考相关资格考试，以及理解地方立法实践的基础与关键。对这一问题的清晰认知，有助于我们透视地方治理的逻辑，把握法治中国建设在地方层面的生动实践。

在我国的法律体系中，地方性法规占据着不可或缺的地位。它是根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，由法定的地方国家权力机关制定的规范性文件。那么，如此重要的地方性法规，究竟由谁来制定呢？答案明确而具体：根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定，地方性法规的制定主体是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会。

一、 核心制定主体：省级与设区的市两级人大及其常委会

我国地方性法规的制定权主要授予了两个层级的地方国家权力机关。

第一层级：省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会。这是我国地方立法中最主要、权限最广泛的主体。省级人大及其常委会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。其立法范围相对宽泛，只要属于地方性事务，且不属于国家专属立法权的事项，原则上均可涉及。易搜职考网提醒备考者，这是资格考试中关于地方立法主体最常见和核心的考点。

第二层级：设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会。这是2015年《立法法》修改后一项重大的制度调整，将地方立法权从过去的“较大的市”扩大到了所有“设区的市”。这意味着全国数百个设区的市和自治州都获得了地方性法规制定权。不过，其立法权限范围受到明确限制，根据《立法法》第七十二条第二款的规定，设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会仅能对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。法律对设区的市、自治州制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。这一限制体现了在赋予地方更多治理自主权的同时，确保立法质量、维护法制统一的审慎考量。

值得注意的是，在自治区，自治区人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，这两种条例虽然属于地方立法的范畴，且效力与地方性法规有相似之处，但其制定程序（需报全国人大常委会批准）和权限（可依法对法律和行政法规的规定作变通）与一般的地方性法规有所不同，是民族区域自治制度在立法领域的体现。

二、 权力机关内部的职责分工：人民代表大会与常务委员会

在法律规定的两级主体内部，人民代表大会（简称“人大”）和它的常务委员会（简称“常委会”）在制定地方性法规的职责上既有分工又有侧重。

• 人民代表大会的立法职责：地方人民代表大会作为地方最高权力机关，其立法通常涉及本行政区域内特别重大、根本性的事项。
  例如，规定本行政区域特别重大的事项；涉及人民代表大会自身职权、工作程序的事项；以及法律明确规定应由人民代表大会制定法规的事项。在实践中，由于人民代表大会会议每年通常只召开一次，会期较短，审议的议程较多，因此其直接制定的法规数量相对较少，但其制定的法规具有更高的权威性。
• 常务委员会的立法职责：地方人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关，在大会闭会期间行使地方国家权力。由于其组成人员较少，会议召开相对频繁，因此成为制定地方性法规的主要承担者。绝大多数的地方性法规都是由常务委员会审议通过的。常委会的立法活动更为日常化和专业化，能够及时回应社会治理中的具体立法需求。易搜职考网在分析历年立法案例时发现，常委会的立法工作是地方立法活动最活跃的部分。

两者关系在于，人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定和批准的不适当的地方性法规。这体现了权力机关内部的一种监督和制约机制，确保常委会的立法活动不偏离人大的基本意志和法定权限。

三、 制定地方性法规的前提与边界

明确“由谁制定”之后，还必须清楚制定行为所必须遵循的前提和不可逾越的边界。这是地方立法权的核心约束条件。

首要前提：不抵触原则。这是地方立法的生命线。所有地方性法规的制定，都必须以“不同宪法、法律、行政法规相抵触”为绝对前提。这意味着：

• 不得直接违反宪法、法律、行政法规的明文规定。
• 不得违背宪法、法律、行政法规的基本原则和精神。
• 在宪法、法律、行政法规已有规定的事项上，地方性法规可以结合本地实际作出具体规定，但不得增设公民、法人和其他组织的义务，或者限制、剥夺其合法权利；也不得为行政机关增加法律、行政法规规定之外的权力，或者减少其法定职责。

权限边界：地方性事务与法律保留。地方性法规的调整范围应主要限于“地方性事务”。所谓地方性事务，是指具有地方特色，需要结合本地实际情况作出规定，且通常不需要由国家统一立法的事项。
例如，本地的市容环境卫生管理、特定风景名胜区保护、本地民俗文化传承等。
于此同时呢，必须严格遵守“法律保留”原则，即根据《立法法》第八条，涉及国家主权、犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，只能由全国人大及其常委会制定的法律来规定，地方性法规无权涉足。

对于设区的市来说呢，其立法权限还被进一步限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等三类事项内，这是一个更为具体的横向边界。易搜职考网专家团队在辅导学员时特别强调，准确理解“城乡建设与管理”等概念的司法解释和实践范围，是判断设区的市立法是否越权的关键。

四、 制定程序：民主与法治的实践过程

地方性法规的制定不仅要有合格的主体和正确的权限，还必须遵循法定的、严格的程序。一套完整、公开、民主的立法程序，是法规科学性、民主性和合法性的重要保障。制定程序一般包括以下几个核心环节：

1.立法准备阶段：这个阶段主要在法规案提交审议前进行，包括：

• 立法规划与计划编制：人大常委会在广泛征集建议的基础上，制定本届任期内的立法规划和年度立法计划，使立法工作有序进行。
• 法规草案起草：起草工作通常由提出法规案的机关或机构负责，如政府有关部门、人大专门委员会等。起草过程应深入调研，广泛听取意见。
• 草案征求意见：草案初稿形成后，通过座谈会、论证会、听证会、网络公布等多种形式，征求相关部门、人大代表、专家学者和社会公众的意见。易搜职考网注意到，公开征求意见已成为地方立法的常态化、制度化环节。

2.审议与表决阶段：这是立法程序的核心正式环节。

• 提出法规案：有权向本级人大或其常委会提出法规案的主体包括：人大主席团、常委会、各专门委员会、本级人民政府、以及符合法定人数的人大代表或常委会组成人员。
• 审议程序：法规案列入会议议程后，需经过严格的审议。一般实行“三审制”，即常务委员会会议对法规案通常需经过三次审议后再交付表决。每次审议的侧重点不同，从必要性、可行性到具体条款的设计、与上位法的关系、文字表述等，逐次深入。专门委员会会提出审议意见。
• 表决与通过：法规草案经充分审议后，由主席团或主任会议决定交付全体会议表决。表决须由全体代表或常委会全体组成人员的过半数通过。

3.批准与公布阶段：

• 批准程序（针对设区的市法规）：设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，必须报请省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省级人大常委会的批准审查主要看其是否与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。这是对设区的市立法权的一项重要监督机制。
• 公布与备案：地方性法规经表决通过（或经批准）后，由本级人民代表大会主席团或者常务委员会发布公告予以公布，并及时在本级人大常委会公报和本行政区域范围内发行的报纸、官方网站上刊载。公布是法规生效的必要前提。
  除了这些以外呢，法规还需依法报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案，接受上位机关的监督。

五、 易搜职考网视角下的学习与应用要点

对于关注公职考试、法律职业资格考试的考生来说呢，深刻理解地方性法规的制定主体及相关制度，具有重要的理论和现实意义。易搜职考网结合多年的教研经验，认为应着重把握以下几个维度：

要建立层次清晰的体系化认知。从中央到地方，我国的立法权配置是一个金字塔结构。地方性法规处于这个结构的特定层级。要清晰掌握省级和设区的市两级主体的划分，以及人大与常委会在立法上的内部分工。这是解答相关选择题和辨析题的基础框架。

要精准把握权限边界这一关键。“不抵触原则”和“地方性事务”是理解地方立法权限的核心概念。尤其是对于设区的市立法范围的“三类事项”限制，必须结合具体案例进行理解，能够判断给定事项是否属于合法的立法范围。这在案例分析题和论述题中经常出现。

再次，要熟悉立法程序的动态过程。立法不是一蹴而就的，从动议到公布，是一个融合了民主协商、专业论证和法定决策的复杂过程。了解提出、审议、表决、批准、公布、备案等各个环节及其参与主体，有助于从动态层面理解立法权的运行，应对涉及程序合规性的考题。

要关注实践发展与理论结合。地方立法实践在不断丰富和发展，例如区域协同立法、大数据立法、“小切口”立法等新探索层出不穷。易搜职考网建议学习者不仅要掌握法律条文，还要关注最新的立法实例和学术讨论，理解地方立法在解决实际问题、推动地方治理现代化中的具体作用，从而提升综合分析和应用能力。

，地方性法规的制定是一个依法、依权、依程序进行的严肃法治活动。其制定主体由宪法和法律明确授权，其行使过程受到严格的前提约束和边界限制，并遵循着一套旨在保障民主与科学的法定程序。从省、自治区、直辖市到设区的市、自治州，两级人大及其常委会在各自的权限范围内，通过制定地方性法规，将国家法律、行政法规与本地的风土人情、发展需求相结合，构建起具有地方特色的法治规范体系，为地方经济社会发展和社会稳定提供了坚实的制度保障。这一过程充分体现了我国法治建设中统一性与灵活性、中央权威与地方活力的有机结合。对地方性法规制定权的准确把握，不仅是法律专业人士的基本功，也是观察和理解中国地方法治实践的重要窗口。