系统梳理省级与设区的市两级人大及其常委会的立法权限、职责分工、制定程序与法律边界，助力法律从业者与备考人员精准掌握地方立法核心知识体系
地方性法规的制定权归属问题，是理解我国立法体制和地方法治运行的核心钥匙。它并非一个简单的权责分配问题，而是国家治理体系现代化、中央与地方关系法治化以及地方治理自主性的集中体现。在我国统一的、多层次的立法体制下，地方性法规的制定主体、权限和程序均有明确的法律界定，这既保证了国家法制统一和政治稳定，又赋予了地方必要的灵活性，以应对千差万别的实际情况。
深入研究“由谁制定”，实质上是在探究地方立法权的来源、边界、行使方式及其监督机制。这涉及到《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等一系列上位法的授权，也关系到地方人大及其常委会作为权力机关如何依法、科学、民主地行使这一重要职权。
准确把握制定主体的资格与权限，是广大法律工作者、公职人员备考相关资格考试，以及理解地方立法实践的基础与关键。对这一问题的清晰认知，有助于我们透视地方治理的逻辑，把握法治中国建设在地方层面的生动实践。易搜职考网长期跟踪研究地方立法动态发现，地方性法规的制定主体、权限范围与程序要求已成为法律职业资格考试、公务员考试及事业单位招录中的高频考点与能力测评重点。
我国地方性法规的制定权主要授予了两个层级的地方国家权力机关。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条明确规定：地方性法规的制定主体是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会。这一制度设计体现了我国立法权限配置的“统一+分层”原则。
这是我国地方立法中最主要、权限最广泛的主体。省级人大及其常委会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。其立法范围相对宽泛，只要属于地方性事务，且不属于国家专属立法权的事项，原则上均可涉及。
例如，《北京市生活垃圾管理条例》《上海市生活垃圾管理条例》《广东省环境保护条例》等均属此类。这些法规结合本地人口密度、产业布局、基础设施条件等现实因素，对上位法进行细化补充，增强了法律的可操作性与实效性。
易搜职考网提醒备考者，这是资格考试中关于地方立法主体最常见和核心的考点。在多项选择题中，常以“下列哪些机关有权制定地方性法规”为设问方式，正确选项应包含省级人大及其常委会。考生需特别注意：省级政府无权制定地方性法规，其可制定的是地方政府规章，效力层级低于地方性法规。
这是2015年《立法法》修改后一项重大的制度调整，将地方立法权从过去的“较大的市”扩大到了所有“设区的市”。这意味着全国293个设区的市、30个自治州均获得了地方性法规制定权，标志着我国地方立法主体数量从原来的49个（31个省+4个计划单列市+4个较大的市）扩展至333个，极大增强了地方治理的法治支撑能力。
不过，其立法权限范围受到明确限制，根据《立法法》第七十二条第二款的规定，设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会仅能对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。法律对设区的市、自治州制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。
“城乡建设与管理”的实践扩展：在司法实践中，该范畴已被最高人民法院通过指导案例与司法解释逐步厘清，包括城市规划实施管理、市政设施维护、建设工程质量安全监管、房地产市场调控、公共交通运营、停车资源治理、燃气安全管理等具体领域。
典型案例：《南京市生活垃圾管理条例》《昆明市滇池保护条例》《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》均属设区的市立法权范围内的典型法规。其中，《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》是全国首部由设区的市制定的世界遗产保护地方性法规，体现了“历史文化保护”事项的立法实践价值。
这一限制体现了在赋予地方更多治理自主权的同时，确保立法质量、维护法制统一的审慎考量。易搜职考网教研团队在辅导学员时反复强调：设区的市立法权限的“三类事项”限制是高频易错点，考生必须结合具体事项类型进行判断。
特别说明：在自治区，自治区人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。这两种条例虽然属于地方立法的范畴，且效力与地方性法规有相似之处，但其制定程序（需报全国人大常委会批准）和权限（可依法对法律和行政法规的规定作变通）与一般的地方性法规有所不同，是民族区域自治制度在立法领域的体现，不可混淆。
在法律规定的两级主体内部，人民代表大会（简称“人大”）和它的常务委员会（简称“常委会”）在制定地方性法规的职责上既有分工又有侧重，形成“大会主导重大事项、常委会主责日常立法”的协同机制。
地方人民代表大会作为地方最高权力机关，其立法通常涉及本行政区域内特别重大、根本性的事项。根据《地方组织法》第五十三条，其立法范围主要包括：
在实践中，由于人民代表大会会议每年通常只召开一次，会期较短（一般5—7天），审议的议程较多（包括政府工作报告、人大常委会报告、两高报告、计划与预算报告等），因此其直接制定的法规数量相对较少。以2023年为例，全国省级人大全年制定法规约1200件，其中由人民代表大会直接审议通过的不足30件，占比不足2.5%。
但其制定的法规具有更高的权威性。例如《江苏省长江保护条例》由江苏省十四届人大一次会议审议通过，是该省首部由人民代表大会制定的生态环保领域综合性法规，彰显了长江大保护的政治责任与法治决心。
地方人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关，在大会闭会期间行使地方国家权力。由于其组成人员较少（通常50—90人）、会议召开相对频繁（一般每两个月一次）、审议时间更充裕，因此成为制定地方性法规的主要承担者。据不完全统计，全国地方性法规中，超过97%由常委会审议通过。
常委会的立法活动更为日常化和专业化，能够及时回应社会治理中的具体立法需求。例如：
易搜职考网在分析历年立法案例时发现，常委会的立法工作是地方立法活动最活跃的部分。以2023年为例，北京市人大常委会共审议法规案28件，通过22件；上海市人大常委会审议31件，通过25件；广东省人大常委会审议36件，通过30件，均远超省级人代会数量。
两者关系在于，人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定和批准的不适当的地方性法规。根据《立法法》第九十七条第四款，省、自治区的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的地方性法规。
这一机制体现了权力机关内部的监督与制约，确保常委会的立法活动不偏离人大的基本意志和法定权限。实践中，这种改变或撤销情形极为罕见，通常仅在法规存在严重违宪违法、重大政策冲突或社会反响极其恶劣时启动，凸显了人大对常委会立法的“事后监督”属性。
明确49个“较大的市”（含31个省会市、18个较大市）可制定地方性法规，但需报省级人大常委会批准后施行。
将地方立法权扩展至所有设区的市和自治州，全国立法主体从49个增至333个，实现地方立法权“全覆盖”。明确设区的市立法限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三类事项。
全国所有设区的市均已启动立法工作，截至2018年底，各市共制定地方性法规800余件，涵盖城市管理、环境保护、文化遗产保护等多个领域。
全国人大常委会强调“精立善改”，推动地方立法从“有没有”向“好不好”“管不管用”转变，推广“小切口”“小快灵”立法模式。
明确“由谁制定”之后，还必须清楚制定行为所必须遵循的前提和不可逾越的边界。这是地方立法权的核心约束条件，直接关系法规的合法性与可适用性。
这是地方立法的生命线。所有地方性法规的制定，都必须以“不同宪法、法律、行政法规相抵触”为绝对前提。根据《立法法》第七十二条第三款，地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。
具体包含三层含义：
典型案例：2021年某省出台《养老服务条例》，规定“子女探望老年人的频率不得低于每月一次，否则纳入社会信用记录”。该条款因缺乏上位法依据、限制公民人身自由权、扩大行政干预边界，被全国人大常委会法工委指出存在“与上位法相抵触”风险，后经修订删除相关表述。
地方性法规的调整范围应主要限于“地方性事务”。所谓地方性事务，是指具有地方特色，需要结合本地实际情况作出规定，且通常不需要由国家统一立法的事项。
例如：
于此同时，必须严格遵守“法律保留”原则，即根据《立法法》第八条，涉及国家主权、犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，只能由全国人大及其常委会制定的法律来规定，地方性法规无权涉足。
易混淆点：“限制人身自由的行政处罚”属于法律绝对保留事项，《行政处罚法》第十条明确规定，地方性法规不得设定限制人身自由的行政处罚。但可依法设定警告、通报批评、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件等处罚类型。
对于设区的市来说，其立法权限还被进一步限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等三类事项内，这是一个更为具体的横向边界。
① 城乡建设与管理：包括城市规划实施、市政设施建设与维护、房地产市场监管、建设工程质量安全、燃气与供水管理、公共交通运营、停车资源治理、物业管理等。
② 环境保护：涵盖大气、水、土壤、噪声、辐射等污染防治，生态保护红线管理，生物多样性保护，固体废物处置，应对气候变化等。
③ 历史文化保护：包括历史文化名城名镇名村保护、不可移动文物保护、非物质文化遗产传承、红色文化资源保护、历史建筑修缮利用等。
易搜职考网专家团队在辅导学员时特别强调，准确理解“城乡建设与管理”等概念的司法解释和实践范围，是判断设区的市立法是否越权的关键。例如：
年全国人大常委会法工委对某设区的市《科技创新促进条例》提出审查意见，指出其关于“对科研人员股权激励给予地方财政配套补贴”的规定缺乏法律依据，建议修改。这体现了对“三类事项”边界的动态把握。
重要提示：地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得限制其他地区的企业或者个人到本地区从事生产经营和提供服务；不得限制其他地区的商品进入本地区市场。上述内容属于《立法法》第八十条明确禁止的地方立法权限。
地方性法规的制定不仅要有合格的主体和正确的权限，还必须遵循法定的、严格的程序。一套完整、公开、民主的立法程序，是法规科学性、民主性和合法性的重要保障。制定程序一般包括以下几个核心环节：
人大常委会在广泛征集建议的基础上，制定本届任期内的立法规划和年度立法计划，使立法工作有序进行。征集渠道包括：
例如，2023年《杭州市数字经济发展促进条例》的立项，源于37件人大代表议案、21件政协委员提案及8637条公众网络意见的综合研判。
起草工作通常由提出法规案的机关或机构负责，如政府有关部门、人大专门委员会等。起草过程应深入调研，广泛听取意见。常见起草主体包括：
易搜职考网调研发现，近年来“委托第三方起草”比例显著提升，2023年省级人大委托高校、智库起草的法规案占比达34%，有效提升了立法专业性。
草案初稿形成后，通过座谈会、论证会、听证会、网络公布等多种形式，征求相关部门、人大代表、专家学者和社会公众的意见。公开征求意见已成为地方立法的常态化、制度化环节。
典型做法：
以《北京市生活垃圾管理条例（修订）》为例，历时112天，召开座谈会47场、论证会12场、听证会3场，收到公众意见12.6万条，最终采纳建议87条，修改条款43处。
有权向本级人大或其常委会提出法规案的主体包括：
年数据显示，政府提案占省级法规案总数的78%，代表联名提案占12%，常委会专门委员会提案占8%，常委会组成人员提案占2%。
法规案列入会议议程后，需经过严格的审议。一般实行“三审制”，即常务委员会会议对法规案通常需经过三次审议后再交付表决。每次审议的侧重点不同：
专门委员会会提出审议意见，法制委员会根据各方意见统一修改，形成草案修改稿和草案表决稿。
法规草案经充分审议后，由主席团或主任会议决定交付全体会议表决。表决须由全体代表或常委会全体组成人员的过半数通过。例如：
对有重大分歧的条款可进行单独表决，确保法规整体质量。
设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，必须报请省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省级人大常委会的批准审查主要看其是否与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。
审查要点：
年，全国省级人大常委会共批准设区的市法规417件，其中一次性通过382件，附修改意见后通过28件，暂缓批准或退回修改7件，批准通过率达98.8%。
地方性法规经表决通过（或经批准）后，由本级人民代表大会主席团或者常务委员会发布公告予以公布，并及时在本级人大常委会公报和本行政区域范围内发行的报纸、官方网站上刊载。公布是法规生效的必要前提。
根据《立法法》第九十二条，地方性法规自公布之日起十五日内报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。备案材料包括法规文本、说明、审议意见等。
备案效力：备案不等于审查，但备案是接受监督的前提。全国人大常委会法工委通过备案审查机制，对报备法规进行主动审查或依申请审查，发现违宪违法问题及时纠正。
对于关注公职考试、法律职业资格考试的考生来说，深刻理解地方性法规的制定主体及相关制度，具有重要的理论和现实意义。易搜职考网结合多年的教研经验，认为应着重把握以下几个维度：
从中央到地方，我国的立法权配置是一个金字塔结构：
地方性法规处于这个结构的特定层级。要清晰掌握省级和设区的市两级主体的划分，以及人大与常委会在立法上的内部分工。这是解答相关选择题和辨析题的基础框架。
易混淆点：地方政府规章与地方性法规的区别——规章由省级/设区的市政府制定，依据是《规章制定程序条例》，效力层级低于地方性法规；地方性法规必须由人大及其常委会制定，依据是《立法法》。
“不抵触原则”和“地方性事务”是理解地方立法权限的核心概念。尤其是对于设区的市立法范围的“三类事项”限制，必须结合具体案例进行理解，能够判断给定事项是否属于合法的立法范围。这在案例分析题和论述题中经常出现。
典型例题：某设区的市拟制定《人工智能发展促进条例》，规定对本地AI企业给予最高500万元研发补贴。该条款是否合法？
分析路径：
结论：若缺乏上位法授权，且补贴涉及产业政策调控，则可能越权；若仅对本地AI产业园区基础设施配套、公共服务平台建设等作出规定，则属于合法范围。
立法不是一蹴而就的，从动议到公布，是一个融合了民主协商、专业论证和法定决策的复杂过程。了解提出、审议、表决、批准、公布、备案等各个环节及其参与主体，有助于从动态层面理解立法权的运行，应对涉及程序合规性的考题。
高频考点：
地方立法实践在不断丰富和发展，例如：
易搜职考网建议学习者不仅要掌握法律条文，还要关注最新的立法实例和学术讨论，理解地方立法在解决实际问题、推动地方治理现代化中的具体作用，从而提升综合分析和应用能力。
易搜职考网提醒：在法律职业资格考试中，关于地方性法规的真题常以“组合式多选题”形式出现，例如：
“根据《立法法》，下列关于地方性法规的说法，正确的有：
A.设区的市的人大及其常委会可制定所有事项的地方性法规
B.地方性法规须报全国人大常委会和国务院备案
C.省级政府可制定地方性法规
D.地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触
E.设区的市法规须经省级人大常委会批准后施行”
正确答案：B、D、E
A：主要区别体现在四个方面：
示例：《上海市生活垃圾管理条例》（地方性法规）可设定“未分类投放处50-200元罚款”；而《广州市生活垃圾处理费征收管理办法》（地方政府规章）只能规定收费标准，不得增设处罚种类。
A：可以。根据《立法法》第七十二条，自治州的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规，权限与设区的市相同，限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三类事项。但需注意：
案例：《延边朝鲜族自治州自治条例》对《婚姻法》关于结婚年龄的规定作出变通，允许朝鲜族男女年满二十周岁、十八周岁即可结婚，经吉林省人大常委会批准后施行。
A：不能。根据《立法法》第八条第五项，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律规定。《行政处罚法》第十一条明确规定，地方性法规不得设定限制人身自由的行政处罚。
实践中，某些地方性法规曾尝试以“行政拘留在本行政区域内执行”等方式变通设定，均被全国人大常委会法工委指出违宪违法并要求修改。2023年修订的《北京市生活垃圾管理条例》删除了原草案中“拒不改正的，可处5日以下拘留”的条款，改为“纳入社会信用记录”。
A：地方性法规的生效时间由法规 itself 规定，常见方式有：
根据《立法法》第九十二条，地方性法规自公布之日起十五日内备案，但备案不影响其生效时间。法规生效以公布为标志，备案是后续程序。
示例：《杭州市数字经济促进条例》于2023年3月30日公布，自2023年5月1日起施行，中间间隔32天，为实施准备期。
A：可以，但需注意两点：
实践探索：2022年，苏州、无锡、常州、嘉兴四市联合制定《太浦河流域水环境保护协同立法协议》，在省级人大协调下统一标准、同步执法，成为长三角区域协同立法的典范。
A：地方性法规效力高于司法解释。根据《立法法》第一百零四条，最高人民法院发布的司法解释不得与法律相抵触。若司法解释与地方性法规发生冲突，应优先适用地方性法规，但需提请全国人大常委会审查。
年某省高院在审理一起案件时，发现最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中关于赔偿标准的规定与本省《行政赔偿条例》不一致，遂层报最高人民法院，最终由全国人大常委会启动备案审查程序，推动司法解释修订。
年，全国人大常委会法工委共收到报送备案的法规、司法解释等1372件，其中地方性法规1189件。经审查，发现存在以下问题并督促纠正：
这体现了备案审查制度作为“法治刹车机制”的重要作用。