国家税务总局令第36号-国税总局36号令

国家税务总局令第36号，即《税务行政处罚裁量权行使规则》，是我国税收法治化进程中一座重要的里程碑。该令的颁布与实施，标志着税务行政处罚从相对原则化的管理，向精细化、规范化、透明化的深刻转变。其核心宗旨在于规范税务机关的行政处罚裁量权，防止权力的滥用和随意性，切实保障纳税人、缴费人的合法权益，营造公平、公正、透明的税收营商环境。对于广大财税从业者、纳税人以及备考财税相关职业资格考试的学员来说呢，深入理解第36号令的精神实质和具体规则，不仅是依法办事、规避风险的专业要求，更是提升职业素养、应对复杂涉税事项的必备能力。易搜职考网在长期的财税政策研究与职业考试辅导实践中发现，对第36号令的精准把握，往往是区分财税专业人员水平高低的关键，也是相关资格考试中的重点与难点。该令通过确立裁量基准制度、规范裁量程序、推行说理式执法等一系列创新机制，将“执法必严、违法必究”与“过罚相当、教育为主”的原则有机结合，为税收执法提供了清晰的操作指南，也为征纳双方构建了稳定的行为预期。
也是因为这些，无论从理论研习还是实务操作角度，对其进行系统、深入的阐述都具有极其重要的现实意义。

一、第36号令的立法背景与核心目标

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和法治国家建设的深入推进，对政府行政行为的规范性、透明度和可预期性提出了更高要求。在税收领域，行政处罚是税务机关维护税法严肃性、打击税收违法行为的重要手段。在过去一段时期，由于裁量空间较大、标准不尽统一，不同地区、甚至同一税务机关对不同案件的处理可能存在差异，一定程度上影响了税收执法的公信力和税法的统一性。为了从根本上解决这一问题，切实推进“放管服”改革，优化税收营商环境，国家税务总局在归结起来说多年执法经验、广泛听取各界意见的基础上，制定并发布了第36号令。其核心目标非常明确：

• 规范裁量权行使： 为各级税务机关行使行政处罚裁量权设定统一的规则和尺度，压缩自由裁量的弹性空间，确保同类违法行为处理结果的基本一致。
• 保障当事人权益： 通过严格程序规定和救济途径告知，充分保障行政相对人的陈述、申辩、听证等权利，防止因裁量不当侵害其合法权益。
• 提升执法公信力： 以公开、公正、透明的执法过程，增强纳税人对税收执法的信任度和遵从度，构建和谐征纳关系。
• 促进税收遵从： 通过过罚相当的处罚和教育引导相结合，促使纳税人自觉遵守税法，实现执法效果与社会效果的统一。

易搜职考网提醒广大考生和从业者，理解这些宏观目标，是洞悉该令各项具体条款设计初衷的基础。

二、裁量基准制度的建立与具体化

第36号令最具突破性的内容之一，就是在全国范围内系统地建立了税务行政处罚裁量基准制度。这并非简单的原则性要求，而是具有很强操作性的具体规范。

（一）裁量基准的制定与公开

该令要求各省、自治区、直辖市和计划单列市税务局在国家税务总局确定的框架下，制定本地区统一的行政处罚裁量基准。基准必须细化、量化，通常包括违法行为、法定处罚幅度、裁量阶次、适用条件及具体处罚标准。
例如，对同一税收违法行为，根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，划分为“轻微”、“一般”、“严重”等不同阶次，并对应不同的罚款金额或处罚比例。更重要的是，这些裁量基准必须向社会公开，方便纳税人查询和监督。这种“一把尺子量到底”的做法，极大增强了执法透明度和可预测性。在日常学习和备考中，通过易搜职考网提供的案例库和模拟训练，学员可以深入体会不同裁量阶次的具体适用情形。

（二）常见违法行为的裁量考量因素

第36号令明确列举了行使裁量权时应当综合考虑的因素，这些因素正是裁量基准细化的依据。主要包括：

• 违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度；
• 当事人的主观过错（故意或过失）；
• 违法行为是否首次发生；
• 违法行为改正情况（是否在税务机关发现前主动改正）；
• 当事人配合税务机关检查、调查的情况；
• 其他依法应当考虑的因素。

例如，对于“纳税人未按期申报”的行为，若属首次发生且在税务机关发现前已主动补充申报，可能适用“轻微”阶次，予以较低罚款或警告；若多次发生、经责令限期改正仍不申报，则可能适用“严重”阶次，从重处罚。

三、行政处罚程序的严格规范

程序公正是实体公正的保障。第36号令用大量篇幅对税务行政处罚的程序进行了严格规范和细化，确保裁量权的行使过程合法、正当。

（一）调查取证与告知程序

税务机关在作出处罚决定前，必须全面、客观、公正地调查收集证据。在拟作出行政处罚决定时，必须向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，明确告知其拟作出的处罚内容、事实、理由、依据，以及其依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。这一告知程序是保障当事人程序性权利的关键环节，若税务机关未履行告知义务或拒绝听取陈述申辩，行政处罚决定可能因程序违法被撤销。易搜职考网在解析相关法律条文时，特别强调程序性知识点的记忆与理解，因为这在实务和考试中都至关重要。

（二）听证程序的适用与价值

对于达到一定数额罚款（如对公民罚款2000元以上、对法人或其他组织罚款10000元以上）或其他较重的行政处罚，当事人有权要求举行听证。听证程序为当事人提供了一个与税务机关面对面质证、辩论的正式场合，是监督裁量权行使、促进执法公正的重要制度设计。第36号令对听证的组织、流程、当事人的权利等作出了详细规定，体现了对重大利益处分的审慎态度。

（三）说理式执法文书的推行

该令明确要求，税务机关在制作行政处罚文书时，应当充分说明理由。包括对违法行为事实的认定、证据的采信、法律依据的适用、以及裁量基准的具体运用过程。一份说理充分的处罚决定书，不仅是向当事人释法明理的过程，也是税务机关自我审查、防范执法风险的有效方式。学习如何撰写或审阅一份规范的税务行政处罚决定书，是财税专业人员高阶能力的体现，易搜职考网的相关课程对此有专项训练。

四、从轻、减轻、不予处罚及“首违不罚”的适用情形

第36号令并非一味强调处罚，其重要精神在于“处罚与教育相结合”。为此，它系统规定了一系列从轻、减轻、不予处罚的具体情形，特别是确立了备受关注的“首违不罚”制度。

（一）法定从轻或减轻处罚情形

当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或减轻处罚：

• 主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
• 受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；
• 主动供述税务机关尚未掌握的违法行为的；
• 配合税务机关查处违法行为有立功表现的；
• 法律、法规、规章规定应当从轻或减轻处罚的其他情形。

（二）“首违不罚”清单制度

这是第36号令的一大亮点，也是优化营商环境的具体举措。它规定，对于法律、法规、规章规定“可以”给予行政处罚，且属于“首次发生、危害后果轻微、在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正”的违法行为，税务机关应当不予行政处罚。国家税务总局和各省税务局在此基础上，会发布具体的“首违不罚”事项清单。这一制度体现了税收执法的温度，给予了纳税人自我纠错的空间，有效提升了纳税人的获得感和遵从意愿。易搜职考网在辅导学员时，会结合最新发布的清单进行动态教学，确保知识的时效性。

（三）不予处罚的其他情形

除“首违不罚”外，该令还明确了其他不予行政处罚的情形，如：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；当事人有证据足以证明没有主观过错的（法律、行政法规另有规定的除外）；违法行为超过法定追究期限的等。这些规定共同构成了一个层次分明、宽严相济的处罚体系。

五、对税收执法与纳税人遵从的深远影响

国家税务总局令第36号的实施，对税收执法实践和纳税人行为产生了全面而深远的影响。

（一）对税务机关的影响：走向精细化、规范化执法

它倒逼税务机关必须提升执法精细化水平。执法人员不能再凭经验或感觉进行处罚，而必须严格对照裁量基准，全面收集证据，准确认定违法阶次。促进了执法规范化。从立案、调查、告知、听证到决定、送达、执行，每一个环节都必须严格遵循法定程序，法律文书必须规范严谨。再次，强化了内部监督。裁量基准的公开和说理式文书的要求，使得执法行为全程留痕、可回溯，便于内部法制审核和执法监督。提升了执法人员的专业素养。理解和准确适用第36号令，已成为税务干部的必备技能。

（二）对纳税人的影响：明确预期与积极纠错

对于纳税人来说呢，第36号令带来了更明确的守法预期。通过公开的裁量基准，纳税人可以预先知晓某一违法行为的可能后果，从而更好地评估自身的涉税风险。
于此同时呢，“首违不罚”和从轻减轻处罚制度，激励纳税人在发生无心之失时，主动采取补救措施，积极与税务机关沟通，而非消极回避。这促进了纳税人的自我管理意识和主动遵从意识。
除了这些以外呢，完善的权利告知和救济程序，也使得纳税人在面对处罚时，能够更有效地维护自身合法权益。

（三）对财税专业服务的需求提升

随着裁量规则的复杂化和精细化，纳税人在处理涉税争议、应对税务检查时，对专业财税服务的需求显著增加。财税律师、税务师、会计师等专业人员需要精准掌握第36号令及各地裁量基准，才能为客户提供有效的风险诊断、争议协调和听证代理服务。这也意味着，相关职业资格考试（如税务师、注册会计师考试）中，对此部分内容的考查将更加深入和务实。易搜职考网紧跟这一趋势，在课程设计中强化了案例分析和实务操作模块，帮助学员将法规条文转化为解决实际问题的能力。

六、实践中面临的挑战与发展展望

尽管第36号令取得了显著成效，但在全国范围的落地实践中，仍面临一些挑战，这也是在以后完善和发展的方向。

（一）主要挑战

一是裁量基准的地区差异性问题。虽然国家有统一框架，但各省制定的具体基准在阶次划分、罚款幅度上仍可能存在差异，需要在统一性与地方适应性之间寻求更好平衡。二是复杂案件的裁量适用难题。对于事实认定复杂、涉及多项违法行为、或具有新类型的案件，如何准确适用裁量基准，对执法人员的专业判断能力提出了更高要求。三是“首违不罚”的认定标准。“首次”如何认定（以纳税人为单位还是以违法行为为单位）、信息如何跨区域共享等，需要更完善的技术和管理手段支持。

（二）在以后展望

展望在以后，税务行政处罚裁量权的规范将继续深化。数字化与智能化将成为重要工具。通过金税工程等系统，实现违法行为自动识别、裁量基准智能匹配、同类案例推送参考，可以进一步减少人为因素干扰，提升裁量公正性和效率。裁量基准的动态调整机制将更健全。根据经济发展、税法修订和执法实践反馈，定期评估和更新裁量基准，使其更符合实际。再次，案例指导制度可能得到加强。通过发布典型案例，为处理复杂、新型违法行为的裁量提供指引。对执法人员持续、系统的培训至关重要，确保其理解立法本意，准确适用规则。

，国家税务总局令第36号以其系统性的制度设计，深刻重塑了我国税务行政处罚的面貌。它不仅是约束权力的“笼子”，也是保护权利的“盾牌”，更是引导征纳双方共建公平、透明、可预期税收环境的“路标”。对于每一位财税领域的研习者、从业者和考生来说呢，深入钻研并掌握其精髓，是职业道路上不可或缺的一课。易搜职考网将继续伴随大家，持续关注政策动态，深度解析法规要点，通过专业的教研力量，助力学员和从业者在理解如第36号令这样的核心法规时，不仅能知其然，更能知其所以然，最终将知识转化为卓越的职业竞争力，在税收法治化的时代浪潮中行稳致远。