国税局2018年28号公告-2018年第28号公告

国税总局2018年发布的第28号公告，即《企业所得税税前扣除凭证管理办法》，是我国税收管理领域一项具有里程碑意义的规范性文件。该公告的核心目标在于系统性地规范企业所得税税前扣除凭证的管理，明确纳税人、扣缴义务人以及税务机关各方的权利与义务，从而有效解决长期以来在扣除凭证领域存在的争议与模糊地带，提升税收征管的确定性与公平性。其重要性不言而喻，它直接关系到企业税收成本的核算、税务风险的防控以及最终经营成果的确认。公告不仅详细规定了扣除凭证的种类、取得时间、合规性要求，更创新性地引入了补开、换开、外部和内部凭证分割单等补救措施，体现了税收管理原则性与灵活性的结合，以及对实体经济复杂性的充分考量。深入研究并精准把握28号公告的精髓，对于广大企业财务人员、税务从业者以及相关领域的学习者来说呢，是夯实业务基础、规避税务风险、实现合规经营的必修课。易搜职考网作为专注于财会税务领域深度研究与知识服务的平台，始终致力于将此类关键政策的脉络解析与实务应用要点，系统地呈现给广大用户，助力其在职业发展与实务操作中稳操胜券。

在国家税收法治化进程不断加快的背景下，企业所得税的征管规范化、精细化成为必然趋势。税前扣除作为确定应纳税所得额的关键环节，其凭证管理的规范与否，直接影响到税基的准确性和国家税款的足额入库。过去，由于相关规定散见于各类文件中，缺乏统
一、清晰的管理标准，企业在实务中常面临凭证取得困难、判断标准不一等问题，税务机关在执法中也存在尺度差异，容易引发税企争议。为了从根本上解决这些问题，降低征纳双方的成本，提升税法遵从度，国家税务总局在充分调研和听取各方意见的基础上，制定了2018年第28号公告。该公告的出台，标志着我国企业所得税税前扣除凭证管理进入了有章可循、有据可依的新阶段，其内容全面、逻辑严密、操作性强，是指导企业所得税实务操作的一部重要法规。易搜职考网提醒广大财税工作者，深入理解这份公告，不仅是应对税务检查的盾牌，更是进行税务规划与合规管理的基础工具。

一、公告的核心原则与适用范围

28号公告首先确立了企业所得税税前扣除凭证管理所遵循的核心原则，即真实性、合法性、关联性原则。真实性要求税前扣除凭证所反映的经济业务必须是真实发生、确已存在的，任何虚构业务取得的凭证都不得作为扣除依据。合法性则要求凭证本身的形式、来源、内容必须符合国家法律、法规和相关税收政策的规定。关联性原则强调凭证必须与税前扣除项目具有直接的、内在的因果联系，能够证明支出确已发生并归属于当期应税收入相关。

关于适用范围，公告明确适用于企业所得税的“应纳税所得额”计算中，所有需要提供凭证进行税前扣除的项目。无论是成本、费用、税金、损失还是其他支出，只要税法允许在计算应纳税所得额时扣除，其凭证的取得、保管、使用等管理活动，均需遵守本办法。这涵盖了所有在中国境内缴纳企业所得税的居民企业和非居民企业，具有普遍的约束力。易搜职考网在多年的教学研究中发现，准确把握这三性原则是理解和运用整个公告的基石，任何具体的条款规定都是这三性原则的具体化和操作化体现。

二、扣除凭证的种类与基本要求

公告对税前扣除凭证进行了清晰的分类，主要分为内部凭证和外部凭证。内部凭证是指企业自制用于成本、费用、损失和其他支出核算的会计原始凭证，如工资单、材料入库单、成本分配表等。外部凭证则是指企业从其他单位或个人取得的，证明其支出发生的凭证，包括但不限于发票、财政票据、完税凭证、收款凭证、分割单等。

对于凭证的基本要求，公告着重强调了以下几点：

• 取得时限：企业应在当年度企业所得税法规定的汇算清缴期结束前，取得符合规定的税前扣除凭证。这一规定明确了企业合规操作的时间底线。
• 合规性要求：凭证的各个要素（如开票单位、项目、金额、日期等）必须填写齐全、内容真实、与实际交易相符。特别是增值税发票，必须符合发票管理的各项规定。
• 区分增值税项目与非增值税项目：对于增值税应税项目，原则上必须以发票（包括按照规定由税务机关代开的发票）作为扣除凭证。对于非增值税应税项目，则可以视情况以发票以外的其他外部凭证（如收款凭证、内部凭证分割单等）作为扣除依据。这一区分是实务中的关键判断点。

三、特殊情形下的凭证管理补救措施

这是28号公告最具创新性和务实精神的亮点之一。考虑到经济活动的复杂性，公告没有采取“一刀切”的僵化处理方式，而是设计了一系列补救措施，为企业在特殊情况下提供了合规路径。

1.补开、换开凭证：如果企业在汇算清缴期结束前未能取得合规凭证，但相应的支出真实且已实际发生，税务机关会给予企业一个补救期，即自被告知之日起60日内，可以要求对方补开、换开发票或其他外部凭证。在此期间内补开、换开的，其支出仍允许在发生年度税前扣除。这一规定体现了税收管理的宽容度和服务理念。

2.无法补开、换开时的替代凭证：如果因对方注销、撤销、依法被吊销营业执照、被税务机关认定为非正常户等特殊原因，确实无法补开、换开合规外部凭证，公告允许企业提供以下资料证实支出真实性后，其支出允许税前扣除：

• 无法补开、换开的证明材料（如工商注销、机构撤销、列入非正常户公告等）；
• 相关业务活动的合同或协议；
• 采用非现金方式支付的付款凭证；
• 货物运输的证明资料；
• 货物入库、出库内部凭证；
• 企业会计核算记录以及其他相关资料。

这一系列替代证据链的要求，将证明责任落在了企业身上，要求企业必须具备完善的内部财务和业务管理流程。易搜职考网在辅导学员时特别强调，这些替代资料的管理，是企业税务风险管理水平的重要体现。

3.分割单的运用：公告正式明确了外部凭证和内部凭证分割单的使用场景。当企业与其他企业、个人在境内共同接受应税劳务或非应税劳务，或租赁资产发生共同费用时，可以采取分摊方式。承担方可以凭发票和分割单作为税前扣除凭证，而其他共享方则可以凭分割单作为税前扣除凭证。这有效解决了集团内或合作方之间费用分摊的凭证难题。

四、小额零星经营业务的特殊规定

针对向个人支付小额零星款项难以取得发票的现实问题，公告展现了极大的灵活性。明确规定了对方为从事小额零星经营业务的个人，其支出以税务机关代开的发票或者收款凭证及内部凭证作为税前扣除凭证。其中，收款凭证应载明收款单位名称、个人姓名及身份证号、支出项目、收款金额等相关信息。这里的关键在于“小额零星”的判断标准，通常可参照增值税相关政策中关于个人每次（日）销售额不超过一定数额（如500元）的规定来执行。这一规定大大简化了企业日常小额采购的财务处理流程，降低了运营成本。

五、跨境支付费用的凭证要求

随着企业国际化经营的深入，向境外支付费用的情形日益普遍。28号公告对此也作出了专门规定。企业从境外购进货物或者劳务等所发生的支出，原则上应以对方开具的发票或者具有发票性质的收款凭证、相关税费缴纳凭证作为税前扣除凭证。税务机关在审查时有异议的，可以要求企业提供境外公证机构或者注册会计师的确认证明，经税务机关审核认可后，方可作为扣除凭证。这一规定要求企业在进行跨境交易时，必须更加注重交易文件和凭证的规范性与可验证性，提前做好税务合规安排。易搜职考网建议涉及跨境业务的企业，应建立专门的税务档案，妥善保管所有相关合同、付款凭证、外汇管理文件及境外凭证。

六、凭证的保管责任与法律责任

公告明确了企业是税前扣除凭证管理的责任主体，负有按规定取得、保管凭证的法定义务。凭证的保管期限应符合《税收征收管理法》及其实施细则的规定，即账簿、记账凭证、报表、完税凭证、发票、出口凭证以及其他有关涉税资料应当保存10年，法律、行政法规另有规定的除外。如果企业未能妥善保管，导致凭证遗失或损毁，将可能面临无法税前扣除的税务风险，甚至受到税务机关的处罚。

在法律责任方面，企业取得的不符合规定的发票和虚假发票，一律不得作为税前扣除凭证。如果企业善意取得了虚开的增值税普通发票，且能够重新从销售方取得合法、有效的发票，其相关支出允许税前扣除。但如果是恶意取得或涉及虚开增值税专用发票，则不仅不能扣除，还将面临更严重的法律后果。这要求企业必须建立严格的供应商审查和发票验证流程。

七、公告对税务实践与企业管理的影响

国税总局2018年28号公告的实施，对税务实践和企业内部管理产生了深远的影响。对于税务机关来说呢，公告提供了统
一、明确的执法尺度和审查标准，使税收征管更加规范、透明，减少了自由裁量权可能带来的争议。对于企业来说呢，公告既提出了更严格的合规要求，也提供了更清晰的操作指南和务实的补救通道。

它促使企业必须提升内部财务和税务管理水平：

• 强化业务与财务的融合，确保每一笔支出都有真实、完整的业务背景支持。
• 完善供应商管理体系，加强对交易对方资质的审查和发票合规性的审核。
• 规范合同管理，在合同中明确发票开具类型、时间、金额等条款。
• 健全内部凭证管理制度，特别是对自制凭证、分割单、小额收款凭证等的制作、使用和保管流程。
• 加强税务档案的电子化与规范化管理，以应对可能的税务检查与凭证查验。

易搜职考网在长期的职业考试培训与实务研究中，始终将28号公告作为企业所得税模块的重点内容进行剖析。我们发现，那些能够将公告精神内化到企业日常运营中的财务团队，往往能更从容地应对税务挑战，实现税务成本的有效管控。公告的实施，实质上是推动企业财税管理从“被动应对”向“主动规划”、从“形式合规”向“实质合规”转型的重要催化剂。

，国税总局2018年第28号公告构建了一个系统、严谨且不乏灵活性的企业所得税税前扣除凭证管理体系。它立足于经济活动的现实复杂性，平衡了税收法定原则与税收效率原则，既保障了国家税款安全，又尊重了企业的正常经营需求。对于广大财税从业者来说，深入学习和掌握这份公告，绝非一朝一夕之功，而需要结合不断变化的实务案例进行持续的理解与应用。只有将公告的各项规定转化为日常工作的具体行动指南，才能真正筑牢企业税务风险的防火墙，在合法的框架下实现企业价值的最大化。
随着税收大数据监管的日益强化，凭证管理的合规性将变得更加重要，而28号公告所提供的框架，无疑是企业和财税人员在这条道路上最为可靠的导航图之一。