不能成为行政复议机关的有-复议机关除外

行政复议制度是化解行政争议、保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行政的重要渠道。其有效运行的前提是有一个明确、合法、有权的主体来承担复议职责，这个主体就是行政复议机关。并非所有国家机关或组织都具备成为行政复议机关的资格。明确界定不能成为行政复议机关的主体范围，与明确复议机关的管辖范围同等重要，它避免了复议程序的启动错误和管辖混乱，确保了复议制度的严肃性和权威性。易搜职考网结合多年对行政法考点与实务的研究，认为理解“不能为”之情形，需从行政机关的层级关系、法律授权、权力性质以及机构特殊性等多个角度进行剖析。

一、 基于权力性质与机构地位的排除

某些国家机关因其根本性质、宪法地位或权力属性，决定了其不能直接作为处理具体行政争议的行政复议机关。

1.国家权力机关：各级人民代表大会及其常务委员会

根据我国宪法架构，各级人民代表大会是国家的权力机关，行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由其产生，对其负责，受其监督。人大及其常委会行使的是立法权、重大事项决定权、任免权和监督权。这种监督是宏观的、政治性的监督，而非针对具体行政行为进行合法性、适当性审查的个案监督。行政复议是一种具体的行政系统内部层级监督和救济行为，其权力来源于行政体系内部的领导或指导关系。由权力机关来复议行政机关的行为，混淆了权力机关与行政机关的职能界限，也与我国国家机关间的分工原则不符。
也是因为这些，各级人大及其常委会不能作为行政复议机关。

2.国家审判机关：人民法院

人民法院是国家的审判机关，行使审判权。行政诉讼和行政复议是解决行政争议的两种并行的法律制度，前者是司法救济，后者是行政系统内部救济。两者性质截然不同。若由法院作为复议机关，则意味着将行政内部监督程序与司法审判程序混同，使“司法最终裁决”原则失去意义（因为复议后可能再起诉至法院自身）。行政复议的本质是行政权对行政权的监督，而行政诉讼是司法权对行政权的监督。法院处于中立裁判者的地位，不能同时扮演自我监督（行政系统内）的角色。
也是因为这些，任何一级人民法院都不能成为行政复议机关。

3.国家检察机关：人民检察院

人民检察院是国家的法律监督机关，其监督范围广泛，包括对诉讼活动、司法工作人员职务犯罪等进行监督。虽然检察机关有权对行政机关在执法活动中涉嫌犯罪的情况进行监督，但这种监督属于刑事法律监督或广义的法律监督范畴，并非对行政行为合法性、适当性进行日常性、普遍性审查的行政复议。行政复议是一种常态化的、依申请启动的行政自我纠错机制，其程序、标准和效力均有专门法律（《行政复议法》）规定。检察机关的监督不能替代这一专门机制。
也是因为这些，人民检察院也不能作为行政复议机关。

4.国家军事机关

我国的军事机关（如中央军事委员会及各军事单位）负责国家的军事事务，其管理与指挥体系独立于普通的行政体系。军事机关内部的行政行为或军事法规授权的组织作出的行为，通常有特殊的申诉、控告渠道，一般不纳入《行政复议法》调整的普通行政复议范围。
也是因为这些，军事机关不对普通地方行政机关的行为进行复议，其自身的行为通常也不由地方行政机关复议，形成了相对独立的体系。在普通行政法律关系中，军事机关不能作为行政复议机关。

二、 基于层级关系与职能设定的排除

即使在行政系统内部，也并非所有上级机关或机构都天然具备复议管辖资格。法律对此有明确的限定。

1.行政机关的内设机构与派出机构（在没有法律、法规、规章特别授权的情况下）

这是实践中极易混淆的一点。行政机关的内设机构（如省公安厅内部的法制总队、某局的政策法规科）和派出机构（如派出所、税务所、市场监管所），它们通常以所属行政机关的名义对外行使职权，自身不具有独立的行政主体资格。行政复议机关必须是一个具有独立行政管理职能、能对外独立承担法律责任的行政主体。

• 内设机构：如市司法局的法律职业资格管理处，它作出的行为视为市司法局的行为。对该行为不服，应向市司法局的上一级行政机关（市人民政府或省司法厅）或本级人民政府申请复议，而不能向市司法局内部的另一个科室（如行政复议应诉处）申请复议，后者只是办理机构，不是法定的复议机关。
• 派出机构：情况稍复杂。在法律、法规、规章授权范围内，派出机构可以自己的名义行事并独立承担责任（此时可作为被申请人）。但对其行为申请复议，复议机关是其设立机关或者该机关的本级人民政府。派出机构本身不能作为复议机关去复议其他主体的行为。
  例如，对公安派出所的罚款决定不服，应向设立它的县公安局或县人民政府申请复议，而不能向另一个派出所或公安分局的内设科室申请。

易搜职考网提醒考生，务必区分“行为主体”、“被申请人”与“复议机关”这三个概念。内设机构和派出机构在无特别授权时，不能成为后两者。

2.不具有相应领导或指导关系的“上级”行政机关

行政复议管辖遵循“上级管辖”原则，但这个“上级”必须是直接的、有领导或指导关系的上级。例如：

• 某县人民政府的工作部门（如县教育局），其复议机关通常是本级人民政府（县人民政府）和上一级主管部门（市教育局）。但市人民政府（县政府的上一级政府）不能直接作为县教育局的复议机关，因为中间隔了县政府，市人民政府与县教育局之间没有直接的领导关系，它通过对县政府的领导来间接影响部门。
• 不同职能系统的行政机关之间，即使级别有高低，也不能互为复议机关。
  例如，对县生态环境局的处罚不服，不能向市财政局申请复议，因为它们之间没有业务指导或领导关系。

这种管辖设定确保了复议监督的专业性和有效性。

3.被申请复议的行政机关自身

这是一个基本原则：任何人不能做自己案件的法官。行政复议旨在通过上级或另一中立机关来审查下级机关的行为。如果允许作出原行政行为的机关自己复议自己，则复议程序将形同虚设，失去了内部监督和纠错的意义。
也是因为这些，法律绝对禁止作出行政行为的机关作为该行为的复议机关。

三、 基于法律特别规定的排除

某些特殊的行政机关或组织，虽然属于广义的行政体系或具有公共管理职能，但由于其特殊性或行为的特定性质，被法律排除在复议机关范围之外，或其行为被排除在复议范围之外，从而间接使其不成为相关争议的复议机关。

1.行政机关的调解行为、仲裁行为

行政机关居间对民事纠纷作出的调解、仲裁等行为，其法律效力基于当事人的自愿接受。如果当事人反悔，应就原民事纠纷向人民法院提起民事诉讼，而不是以行政机关为被申请人申请行政复议。因为此时行政机关并非以行政管理者的身份行使行政职权，而是作为中立的第三方。
也是因为这些，作出调解或仲裁的机关不能成为该事项的行政复议机关。

2.国家行为与法定终局裁决行为

国家行为，如国防、外交等行为，涉及国家主权和重大公共利益，通常具有高度政治性，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。
也是因为这些，作出此类行为的机关（如外交部、国防部）就其国家行为来说呢，不会成为行政复议的被申请人，自然也无从谈起成为相关复议的机关。

法定终局裁决行为，是指法律（狭义的法律，即全国人大及其常委会制定）规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。对于此类行为，复议决定即为最终决定，不能再提起行政诉讼。但作出最终裁决的机关本身，仍然是行政系统内的机关。这里“不能成为”的含义更侧重于对相对人来说呢，救济途径在它这里终结，但它本身是经过了复议程序（可能是原机关复议，也可能是上级机关复议）后作出了终局决定。严格来说，在终局裁决作出前，它或其上级机关可能已经履行了复议职责。但从救济通道的封闭性角度看，它代表了行政救济的终点。

3.党的机关与行政机关合署办公机构（以党的机关名义行事时）

在我国，存在一些党的机关与行政机关合署办公的情况，如纪检监察机关（在监察体制改革后，国家监察委员会和地方各级监察委员会已与党的纪律检查委员会合署办公）。当这些机构以党的机关名义（如中共中央某部门、地方党委某部门）作出行为时，该行为属于政党内部行为或政治行为，不属于行政行为，自然不适用行政复议。此时，该合署办公机构以党的名义不能作为行政复议机关。需要注意的是，当其以行政机关名义（如监察委员会）履行法定职责时，其行为性质属于国家监察行为，由《监察法》调整，也不属于《行政复议法》调整的行政行为范围，因此也不存在行政复议的问题。

四、 特殊主体与例外情形探讨

1.法律、法规授权的组织

法律、法规授权的组织（如高等院校、行业协会、公共事业单位在授权范围内）可以成为行政主体，作为被申请人。对它们的行为不服，复议机关是直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门。但关键点在于：这些被授权的组织本身不能成为对其他主体行政行为进行复议的机关。它们的权力仅限于授权范围内的特定管理职能，不具备综合性、层级性的行政复议职权。

2.省、自治区人民政府依法设立的派出机关

行政公署作为省、自治区人民政府的派出机关，在实践中行使着相当于设区的市政府的职能。根据《行政复议法》规定，行政公署可以对所属工作部门和县级人民政府的具体行政行为行使复议权。
也是因为这些，它在一定范围内是法定的复议机关。这是一个重要的例外，它说明派出机关在获得充分授权和实际承担广泛管理职能时，可以被法律赋予复议职权。但这并不能反推所有派出机构或内设机构都具备此资格。

通过对以上多种情形的条分缕析，我们可以清晰地看到，不能成为行政复议机关的主体范围是由我国的政治体制、法律体系的权力分工以及行政复议制度的内在逻辑共同决定的。易搜职考网在辅导学员时始终强调，掌握这一知识点不能靠死记硬背，而应深入理解其背后的法理：即行政复议机关必须是一个具有独立外部管理职能、与被审查机关存在行政层级监督关系、且其自身行为属于可复议范围的行政主体。任何不符合这三个核心要素的主体，都应被排除在复议机关之外。从权力机关、司法机关到行政系统内的内设机构、无直接领导关系的上级，再到行使特殊性质权力的组织，其被排除的理由均可在这一分析框架中得到解释。这对于备考者在应对相关选择题、案例分析题时，能够快速准确地作出判断具有至关重要的作用。在法治建设不断深入的今天，明晰行政复议的管辖边界，不仅是法律从业者的专业要求，也是每一位公民维护自身权益的知识储备。